buongiorno a tutti e benvenuti a questo incontro dedicato alla parola chiave appalti io sono silvia pellizzari ricercatrice di diritto amministrativo presso la facoltà di giurisprudenza dell'università di trento ea nome di quest'ultima oltre che del festival dell'economia vi ringrazio per la vostra partecipazione e vi do il benvenuto questo incontro fa parte del ciclo di eventi organizzati dal festival e dedicati alle parole chiave relative all'argomento di quest'anno ovvero il ritorno dello stato come forse saprà chi ha partecipato al festival e le sue edizioni precedenti ogni anno in riferimento all'argomento prescelto vengono individuate alcune parole chiave alcuni termini che in qualche modo caratterizzano rappresentano descrivono il tema di interesse vengono poi organizzati degli incontri per ciascuna parola chiave in cui chiediamo a un esperto a un interlocutore privilegiato di aiutarci a chiarire meglio questa parola e ad approfondirla oggi lo faremo con un esperto particolarmente autorevole il professor francesco de carolis economista esperto di micro economia applicata e professore associato al dipartimento di economia dell'università bocconi di milano dove assegnatario della cattedra dedicata all'avvocato giovanni agnelli come esperto dell'analisi della struttura competitiva dei mercati il professor de carolis ha collaborato con la commissione europea dg competition e con l'autorità antitrust italiana sui temi di cui oggi parleremo combina sia l'attività di ricerca accademica pura che l'esperienza che una significativa esperienza sul campo attraverso l'attività di formazione dei responsabili unici del procedimento presso la scuola nazionale di amministrazione e poi avendo avuto incarichi di valutazione dell'impatto economico di grandi investimenti tra cui quelli collegati da ultimo ai campionati mondiali di sci di cortina d'ampezzo 2021 nel passato è stato visiting professor presso prestigiosi atenei americani ricordo fra i molti l'università di chicago la stanford university e la columbia university e io mi limiterò quindi a diciamo presentare per cenni e hulk l'argomento di cui parleremo oggi è dato infatti l'argomento generale di quest'anno del festival ovvero il ritorno dello stato la scelta della parola chiave appalti è senz'altro di indubbio interesse e di indubbia attualità pensiamo che a partire dagli anni ottanta del secolo scorso gli appalti pubblici sono stati infatti uno dei veicoli per esternalizzare one delle attività statali quindi per l'esterna lizzazione quindi l'affidamento all'esterno in particolare a soggetti privati e di funzioni e servizi pubblici svolti precedentemente all'interno dello stato e direttamente dallo stato inoltre ricordiamo sul piano giuridico che lo stato ha poi progressivamente perso anche la piena sovranità legislativa in materia di appalti almeno per quanto riguarda le linee fondamentali o gli interessi fondamentali a favore dell'ordinamento dell'unione europea che ha spostato il focus principale della disciplina da un insieme di disposizioni ancillari alle norme in materia di contabilità pubblica a favore di misure di promozione della concorrenza tra gli operatori economici il ruolo dello stato da questo punto di vista è diventato centrale nella fase di recepimento delle norme europee e in questo suo ruolo di recepimento sono anche sorti i maggiori problemi critici che noi anche testimoniamo oggi è nota e stigmatizzata infatti l'ipertrofia normativa e quindi l'eccesso di regole che in qualche modo lo stato pone in essere al momento del recepimento delle disposizioni europee regole che muovono anche da interessi diversi da quelli in qualche modo imposti o comunque veicolati dall'ordinamento europeo per esempio mosse dalla volontà di prevenire in un'ottica precauzionale i fenomeni corruttivi che spesso sono stati storicamente legati agli appalti questo però adattamento questo diciamo questo in questa volontà di misure preventive molto spesso lo stato introduce norme automatiche che aggravano la l'azione della pubblica amministrazione con esternalità anche molto negative come per esempio ricordo attraverso il principio della rotazione degli appalti e quindi con i disincentivi per l'operatore per esempio uscente di diciamo avere una degli impatti positivi perché magari è sicuro che non avrà l'appalto successivo e quindi questo è un esternalità negativa piuttosto significativa ma è noto anche che questa ipertrofia normativa a diciamo ha spinto ad ipotizzare a soli cinque anni di distanza dal più recente codice dei contratti pubblici del 2016 una riforma complessiva dell'intero dell'intero sistema e nel frattempo sono intervenuti decreti diciamo potremmo dire mossi quasi da istanze emergenziali che hanno cercato di intervenire con misure acceleratorie e semplificatorie ricordiamo il decreto correttivo il decreto sblocca cantieri che già ci fa capire un po l'intento del legislatore di accelerare l'azione amministrativa che altrimenti satre sarebbe troppo rigide farraginosa il primo decreto semplificazioni fino al recentissimo del 31 maggio scorso decreto per l'attuazione del recovery plan che proroga ulteriormente alcune misure acceleratorie semplificatorie penso per esempio agli appalti integrati per la progettazione esecutiva e l'esecuzione dei lavori pubblici e ne prevede di nuove la corsia privilegiata per alcune grandi opere e la questione molto dibattuta della liberalizzazione cosiddetta liberalizzazione del subappalto al di là delle sensibilità politiche diverse perché ovviamente siamo nell'ambito di una materia delicata anche sul piano sul piano della lettura politica del fenomeno la complessità del tema che de e diciamo a noi studiosi di differenti discipline di ragionare sui possibili scenari anche d'impatto che disposizioni come queste possono avere sul mercato sulla comunità e sulle istituzioni che poi è il sottotitolo anche del nostro festival è fondamentale quindi il dialogo soprattutto con la scienza economica e quindi con esperti della della materia di economia e quindi incontri come oggi lungi dal risolvere del tutto diciamo problemi complessi e molto delicati sono senz'altro un utile punto di partenza per ragionare e capire insieme diciamo anche gli elementi della della realtà che abbiamo di fronte con questo inquadramento passo quindi la parola al nostro esperto il professor de carolis per la sua presentazione e poi avremo alla fine spazio per eventuali domande di approfondimento grazie e di aver accettato il nostro invito grazie mille per questa bella presentazione grazie a tutti voi per essere qui in presenza e collegate allora gli appalti pubblici sono un tema di enorme importanza in tutto il mondo i paesi sviluppati e in paesi in via di sviluppo in questo grafico un'immagine della quota della rilevanza degli appalti pubblici rispetto al gdp tra i diversi paesi del mondo anche messa in relazione al livello di gdp per captain qui vedete l'italia in cui secondo questi calcoli della banca mondiale il public procurement così ha definito cioè gli acquisti pubblici in generali acquisti per lavori per servizi per forniture quindi dalla costruzione di tutte le infrastrutture il rifacimento di scuole nei vari maxi appalti di cui abbiamo sentito parlare in questi giorni in relazione al pnr r a il mondo delle dei servizi e soprattutto negli ultimi anni i servizi erano diventati più importanti delle infrastrutture gli acquisti per servizi soprattutto i servizi haiti erano diventati la categoria prevalente delle spese pubbliche e poi ben in forniture perché tutto ciò che lo stato offre dai banchi a rotelle di cui si è parlato tanto servizi di cartolerie anche negli ospedali tutto quanto il proprio hörmann sanitario passa attraverso acquisti pubblici qui stiamo parlando di una fetta dell'economia estremamente ampia e anche la stessa contabilizzazione non è così facile quindi se in questi calcoli si includono anche alcuni contratti concessione la quota va a salire ora in questi giorni avete sentito parlare tantissimo di appalti e ne sentiremo sicuramente parlare nei prossimi mesi mentre si svilupperà le gli affidamenti per i contratti attraverso cui si estrinsecherà anno le spese per il pnr r la settimana scorsa alcuni voi avranno visto che è in gazzetta ufficiale è uscito questo decreto legge del 31 maggio 20 21 numero 77 decreto sulla governance del pnr decreto con un titolo già molto lungo che sebbene parler semplificazione ha un titolo talmente lungo da farci un po preoccupare ma è in questo decreto sulla governance un'intera sezione è dedicata ad appalti pubblici e si è molto parlato di che cosa c'è in questo decreto è anche nella presentazione sono stati menzionati alcune novità sono stati alcuni interventi sul codice degli appalti pubblici attuale e sono state in create anche alcune norme transitorie con varie novità in termini subappalti e quindi avete sentito c'era un dibattito tra chi voleva completamente eliminare ogni vincolo ai subappalti e chi voleva mantenere vincoli e subappalti motivate le considerazioni da un lato di natura economica sulla libertà d'impresa e dall'altro le considerazioni in termini di rischio di infiltrazioni criminali negli appalti entrambe giuste subito vi danno un'idea della complessità del settore perché tanti interessi diversi si scontrano el efficienza ma anche il rischio di collusione il rischio di corruzione il rischio di cattiva esecuzione durante l'evoluzione contrattuale perché appalti pubblici tipicamente il focus del legislatore e il focus delle direttive europee sulla fase di affidamento della gara ma in realtà fase da altrettanto cruciale è ciò che viene prima nella fase di progettazione poi quello che avviene a monte durante l'esecuzione contrattuale ora proprio per la complessità di questo settore e per la tendenza come si è detto giustamente la presentazione del legislatore italiano a normare in grande dettaglio ogni elemento siamo arrivati a una situazione di grande lentezza e fa ragione farraginosità nel sistema quindi se noi pensiamo a questo decreto legge quello che dobbiamo avere in mente è che nella valutazione di ciò che è stato fatto dobbiamo tener presente l'obiettivo è l'obiettivo era velocizzare perché i soldi del pnr hanno una tempistica molto stretta e quindi nel momento in cui si è scelto di siglare questo contratto con l'europa e si è scelto di utilizzare quei soldi non avrebbe senso poi porsi nelle condizioni di non riuscire a utilizzare e quindi l'obiettivo principe sotto cui bisogna capire e valutare queste scelte sui subappalti su procedure più discrezionali più snelle su appalto integrato ovverosia affidare all'impresa sia la realizzazione dell'opera che la fase finale di progettazione dell'opera stessa vanno secondo me lette all'interno di questo obiettivo di riuscire a svolgere in tempo gli appalti il pnr e senza deciso di intervenire come metodo andando a toccare alcune norme specifiche e non addormentando come si era stato proposto alcune l'intero codice perché questo probabilmente sarebbe stato ancora più problematico chi voleva bloccare il codice gli appalti pubblici a sostituirlo con le direttive europee stava proponendo una soluzione a mio vedere molto pericolosa perché le direttive europee sono focalizzate sulla fase di affidamento della gara ma tutto il contorno la progettazione e l'esecuzione expo sono altrettanto importanti e necessitano di norme ora questa è la cronaca ed estremamente importante e per quelli tra voi che sono o imprenditori e operatori del settore pubblico e devono usare queste norme è cruciale quello che sta succedendo però allarghiamo un attimo lo spettro questo è il festival dell'economia perché gli economisti si occupano di appalti tema che normalmente vediamo associata al diritto amministrativo allora ci sono due grandi famiglie di studi in materia parte ci sono studio a livello macroeconomico perché ovviamente data l'importanza abbiamo visto nella prima slide almeno il 10 per cento il gdp in italia si tratta di una componente fondamentale dell'economia e quindi il ciclo degli appalti pubblici agli effetti strutturali ad esempio costruendo infrastrutture si cerca di influire sulla crescita del paese sia effetti congiunturale durante le varie crisi economiche è stato un classico dei vari governi che si sono succeduti negli ultimi decenni che quando avveniva una crisi economica si cerca di velocizzare l'affidamento di appalti pubblici usandola come leva ciclica per velocizzare la ripresa economica di questa è l'aspetto macroeconomico poi c'è un aspetto mi ha ancora meno discusso ma è proprio quello di cui vi voglio parlare oggi sono gli aspetti microeconomici e questi si legano al tema degli incentivi e sa come sono costruite le regole del gioco come sono disegnati i mercati all'interno dei quali gli operatori privati sono in concorrenza per fornire le loro prestazioni al settore pubblico e qui esistono grandi problematiche e come vedremo con un paio di esempi il disegno delle regole sconta la non attenzione del legislatore verso gli incentivi delle aziende ora questo si può vedere in tanti punti del codice e e sono gli spunti che voglio provare a darvi oggi per una riflessione su come dovrebbe essere riformato il codice partendo da questa premessa essenziale che ho detto anche prima che non bastano le direttive europee perché dobbiamo ricordarci che comunque le direttive europee sono costruite per cercare di creare un mercato europeo degli appalti lo scopo principe delle direttive europee è far sì che le imprese dei vari paesi europei possano partecipare nelle gare d'appalto degli altri paesi questo è lo scopo delle direttive non è costruire un buon sistema di appalti all'interno dei singoli paesi questo è il paese che deve costruire questo sistema di regole e non possiamo affidarci all'unione europea per costruire un sistema di regole per il nostro procurement interno data questa premessa dobbiamo pensare alle nostre di regole ora all'interno del codice appalti secondo me è il decreto di cui parlavamo poco fa già fatto alcune cose buone ce ne sono altre che in maniera assolutamente rapida potrebbero essere toccate a grande beneficio del sistema complessivo perché ad esempio non so se conoscete questa regola cosiddetta del 70 30 è una regola molto interessante perché vi spiega alcuni dei problemi cruciali del settore cosa è successo 2014 nuove direttive europee queste direttive dicono bene fino ad oggi il criterio principe degli affidamenti degli appalti in europa è stato il prezzo più basso da allora in poi non più da ora in poi è l'offerta economicamente più vantaggiosa quindi un sistema che pesa il prezzo insieme ad altri criteri la qualità alla velocità nell'esecuzione a diventare il criterio base nell'affidamento delle gare benissimo il legislatore italiano 2016 in modo che lo devo scegliere gli appalti recepisce queste direttive europee del 2014 e diventa così l'offerta economicamente più vantaggiosa il criterio fondamentale cosa succede un anno dopo lasciatemelo dire in termini informale il legislatore si fa prendere la mano decide a bellissima questa idea della qualità per incentivare la qualità sapete cosa facciamo porremo un tetto massimo ai punteggi prezzo il punteggio del 30 per cento il sistema è diventato così rigido anche adesso se voi guardate le gare sono praticamente tutte aggiudicate con 30 punti prezzo 70 punti qualità ma è normale qualcosa del genere cioè stiamo veramente fomentando incentivando le imprese a dare qualità di nuovo 10 punti percentuali del pil un settore così eterogeneo se voi state facendo un appalto per un bene e standardizzato risme di carta o anche una semplice pavimentazione stradale che può essere ben definito nei dettagli qualitativi nei tempi nei materiali trovare 70 punti da allocare alla qualità del contratto è veramente difficile uno schema rigidissimo quindi quella che era una buona intenzione in un certo senso promuovere la qualità si è tradotta in realtà in una regola di una rigidità estrema che ha reso la vita molto difficile stazione appaltante costringendo le molte gare a cercare punti qualità dove non ci sono quindi eliminare il 70 30 e sarebbe un'azione rapidissima e ridarebbe quella flessibilità che era l'idea principe del codice del 2016 dare flessibilità alle amministrazioni obbligo di rotazione negli inviti ora per appalti piccoli esiste questo obbligo di rotazione ma secondo voi e se voi nel bar dove prende il caffè della mattina avesse l'obbligo di cambiare e ruotare bar ogni mattina il bar mi darebbe un caffè di buona qualità probabilmente no perché sa che tanto non potrete più tornare per un lungo periodo come clienti e quindi l'incentivo a dare qualità viene distrutto quindi questo obbligo di rotazione ha degli effetti molto perversi negli nella qualità della realizzazione dei servizi e delle opere esclusione automatica delle offerte anomale questo è il rosso perché qui voglio approfondire perché rappresentativo di un prodi alcuni problemi e poi gli ultimi istanti gli dedicherò una riforma più radicale ma i due pilastri sono molto semplici che cosa bisognerebbe fare bisognerebbe dare qualità alle stazioni appaltanti quindi migliorare la formazione la retribuzione di dei rom e delle persone all'interno delle stazioni appaltanti che si occupano di appalti e farli diventare figure più professionalizzate e dall'altro bisognerebbe costruire un rating dei fornitori e in rosso perché vi farò vedere un esempio l'esclusione automatica delle offerte anomale che cos'è e leggermente tecnico ma è il festival dell'economia seguitemi allora facciamo un esempio comune di trento deve ripavimentare piazza dante e dice bene questo appalto sono disponibile a pagare un massimo di un milione di euro questa è la base d'asta le imprese vengono invitate una gara basata soltanto sul prezzo quindi devono offrire sconti su questa base d'asta un prezzo più basso sarebbe lo sconto più alto vince quindi se se ognuno di questi pallini non funziona più di questi pallini neri nella prima colonna sono gli sconti offerte nel prezzo più basso il pallino più in alto di tutti e lo sconto più in alto questo sconto vince la gara semplice no lo sconto più alto vince la gara in realtà lo sconto più alto un sistema basato sullo sconto più alto è pericolosissimo in un mondo in cui il quell'appalto è semplicemente la fase iniziale di un contratto più lungo e in cui non c'è la certezza che gli sconti siano affidabili allora che cosa ha fatto il legislatore italiano addirittura nel 98 ha detto bene invece di cercare di garantire l'affidabilità delle imprese magari monitorando la performance punendo chi non si comporta bene in parte questo è dovuto anche al cattivo funzionamento della giustizia di cui tanto sente parlare ha detto intervengo sul criterio di aggiudicazione modifico il prezzo più basso e non dò il contratto a chi fa lo sconto più alto ma inserisco questa regola per verificare quali sconti sono troppo rischiosi anomali elimina questi sconti e affido il contratto a un'altra impresa come funzionava è complicato questa è la regola vecchia è leggermente più semplice funziona così ordino gli sconti dopodiché si addormentano gli sconti il 10 per cento più alta 10 per cento che basse quindi in questo esempio con 17 sconti tormenti due più alti e i due più bassi in rosso con i rimanenti calcolo alla media dopo di che prendo tutti gli sconti superiori alla media che ho chiamato a 1 è inferiore al 10 per cento dei più alti quelli in rosso e calcolo una seconda media e la chiama 2 dopodiché dico tutti gli sconti che sono uguale o più alti di a2 sono anomali e sono eliminati essere automatico non possono queste imprese in rosso nell'ultima colonna dire ma guarda di una tecnologia ottima lo posso fare lavoro a quel prezzo non possono dire il mio scont e di un centesimo in euro inferiore al prezzo dell'altro non puoi dirmi che lui è legale io sono in illegale perché il sistema automatico toglie discrezionalità e tutti quelli in rosso sono fuori e il vincitore è il pallino in verde secondo voi dov'è il problema di un sistema del genere il problema e negli incentivi problema è che il legislatore italiano costruendo una cosa del genere ha pensato che le imprese fossero come dei mattoncini io li posso muovere forgiare loro continuano a stare lì ma in realtà le imprese sono soggetti strategici sono aziende che sono lì con obiettivo quello di fare profitti citando il libro di franco debenedetti e sono qui per vincere la gara e quindi che cosa devo fare bene una gara il prezzo più basso hanno un chiaro incentivo se fanno uno sconto più alto aumenta la probabilità di vincere ma scendono i profitti in caso di vittoria ma in una regola così se fanno uno sconto più alto vengono eliminate fanno meno profitti quindi tutte le forze spingono verso sconti più basse che cosa succede se usate la matematica che usano gli economisti su c'è una cosa incredibile che l'unico equilibrio di questo meccanismo è che tutte le imprese dovrebbero fare uno sconto di 0 una follia ma non solo la matematica di dieci anche un'altra cosa con un meccanismo così l'incentivo a collidere ea pilotare questa media è fortissimo perché io posso fare coalizioni di imprese muovere e questo non è sfortunatamente soltanto teoria questa è pratica perché se uno va a guardare che cosa è successo dal 98 quando il legislatore ebbe quella terribile idea i casi di collusione o turbativa d'asta come la chiama il codice appalti sono stati assolutamente onnipresente qui ad esempio alcuni dati da una grande causa di torino con centinaia e centinaia più di 300 appalti coinvolti un caso di collusione è davvero incredibile addirittura nata una competizione tra cartelle cioè le imprese da sole in quel meccanismo folle non riuscivano più a vincere gal e quindi c'erano siano formate delle coalizioni che insieme cercano di spingere la media in su e in giù questo è l'esempio di una delle tante aste in quel caso di collusione ognuno di questi punti sono gli sconti offerti vedete che c'era una convergenza quasi tutti sono intorno al 17 per questa è un po la media storica a torino se io penso a tutte le gare sono andate il 17 per cento con quello strano meccanismo della media linee anche guardo più i miei costi tanto vado so che è storicamente l'anno al 17 penso che gli altri faranno 17 o faccio vicino al 17 posso anche non andare vedete lo scollamento tra le offerta e il costo quindi la gara che perde la capacità di discriminare tra l'impresa con un buon con serializzazione l'impresa invece incapace e diventa un meccanismo casuale peggio ancora casuale pilotato in questa gara il gruppo di quegli scontri molto alti vicino al 5 25 per cento qui c'era l'intercettazione telefonica per alcune imprese hanno confessato si chiama offerte di sostegno cioè quelle imprese non erano lì a fare quello sconto del 25 per cento per vincere loro ma perchè siamo messi d'accordo con quel signore in nero e loro avrebbero spinto in su la media è quel signore aver mai fatto un po più del 17 per cento si sarebbe portato a casa l'appalto e questo è sistematico è stato sistematico dal 98 in poi ed era scritto nella logica della regola la mancanza di attenzione del legislatore al comportamento strategico agli incentivi delle imprese questo è il contributo dell'economista all'analisi mondo degli appalti bisogna cambiare tutte questi queste parti della regolamentazione dove gli incentivi sono distorte e sono tante e stiamo parlando di miliardi bruciati i calcoli sono stati fatti ea seconda dei periodi perché poi questa regola è diventata è stata introdotta è stata tolta dal 2000 se ti interessa dal 2019 da un ennesimo correttivo è uno dei correttivi menzionati poco fa è diventata obbligatoria addirittura anche per servizi e forniture distorcendo quei settori ancora di più ora è e nel nella situazione attuale di regole togliere tukur quella regola e passare al prezzo più basso cosa che è stata tentata in realtà purtroppo non funziona perché come vi dicevo il prezzo più basso se le offerte non sono affidabili e un meccanismo rischiosissimo e quindi quelle a stazioni appaltanti che sfruttando quei periodi in cui la legislazione consentiva di non ricorrere all'esclusione automatica l'hanno fatto si sono trovate in situazione è anche peggiore nel dover fare una valutazione in contraddittorio della valore dell'affidabilità delle offerte valutazione che per molte stazioni appaltanti piccole ricordatevi che l'italia il paese delle 35 mila stazioni appaltanti fare questa valutazione contraddittorio e complicato mancano le risorse tecniche per farla e ha portato poi a un aumento delle rinegoziazioni degli spostamenti di costo di tempo nell'esecuzione dei contratti quindi quel non si può semplicemente cancellare quella regola serve qualche riforma più sofisticata un esempio di questa riforma è più sofisticate il rating dei fornitori di da un esempio si può fare in tanti modi ecco qui qui una regola con rating dei fornitori io potrei fare è costruire una gara all'offerta economicamente più vantaggiosa quindi queste gare molti criteri in cui do una componente del punteggio chiamiamola a allo sconto al prezzo è una componente del punteggio chiamiamo l'abi ha un indice reputazionale cos'è un indice reputazionale sarà una qualche misura di come si è comportata l'azienda pensate voi nel vostro privato se voi dovete fare una ristrutturazione edilizia un'azienda che ha già lavorato per voi e ha lavorato molto bene probabilmente sareste disposti ad accettare un prezzo un po più alto da questa azienda rispetto a un concorrente che non conoscete xkè date fiducia ha fatto che si sia comportata bene nel settore pubblico questa massima discrezionalità non si può dare per il rischio corruzione ma in tanti paesi e soprattutto nei sistemi anglosassone a partire gli anni 90 i sistemi di misurazione della performance dei fornitori pubblici sono diventati un pilastro della riforma clinton in america e blair in inghilterra su come far funzionare gli appalti pubblici misurare la performance e ottenerla quindi che cosa si può ottenere più un piccolo esempio un'asta ci sono queste imprese dvx y e z se in blu ci sono i prezzi offerti dalle varie aziende e in rosso ci sono questa misura di performance l'indice reputazionale in base a come io struttura i punteggi se do tutto il punteggio al prezzo vince l'impresa t man mano che io cambio i parametri inizia a dare più peso alla performance pregressa posso cambiare completamente la locazione ora le imprese che conoscono qual è il valore della performance o in un sistema del genere hanno la possibilità di adattarsi e di decidere di comportarsi bene in una gara perché comportarsi bene in una gara oggi significa nelle scusate comportarsi bene l'esecuzione un contratto oggi significa accumulare punti che potremo solare per gare future e quindi allineò gli incentivi la mia esecuzione contrattuale oggi mi dà valore in tutte le gare future funziona soltanto il livello teorico no persino in italia persino in realtà complessa come quella che è di roma e con acea che la società di la utility romana quindi la società che da servizi legati alla idrici e alla rete elettrica hanno introdotto un sistema del genere tanti parametri 136 misure che monitoravano in maniera esatta quella che era l'attualità e la sicurezza nell'esecuzione dei contratti di manutenzione sulla rete elettrica non vi mostro di questi di 136 parametri ma era un punto raggruppate in queste due macro categorie di qualità e di sicurezza ognuna divisa in sottovoce e gli ispettori del celle sono stati dotati di un piccolo ipad con cui andavano a fare i monitoraggi sui cantieri per vedere se era rispettato no i punteggi che poi le imprese ottenevano venivano utilizzate per per le gare con quella regola che abbiamo visto poco fa quella quella regola che pesava qualità e punteggio cosa è successo qualcosa di abbastanza clamoroso in alto a sinistra la performance quando il sistema è stato introdotto nel 2008 quella linea blu che vedete che sale ecco se tutte le imprese in ogni mese su ogni udito che ricevevano fossero state perfettamente in regola con i parametri quella linea blu sarebbe sempre al cento per cento invece che come vedete la situazione iniziale quando non ti introdotto il sistema era terribile sul 70 per cento dei parametri le imprese non facevano quello che avrebbero dovuto fare in termini di standard di qualità e di sicurezza dopo che è stato introdotto questo sistema gradualmente perché le imprese hanno dovuto adattare la loro tecnologia ai loro standard ma la performance è salita e normalmente si è stabilizzata a livelli altissimi e ci sono tutta una serie di altre misure sono state fatte per confermare che veramente questo sistema ha funzionato anche ad esempio sulla destra il numero di black out che per acea in verde sono sono crollati rispetto a quelli nelle altre società municipali e municipalizzate quindi non è soltanto un effetto interno soltanto in queste misure interne che si è visto un miglioramento ma anche queste misure esterne a beneficio dei cittadini che si sono avuti tanti benefici e il costo è stato relativamente basso ora devo concludere perché il tempo è poco ma quello che voglio dirvi è innanzitutto si tratta di temi molto difficile disegnare ridisegnare questi mercati strutturare gli incentivi in maniera corretta è complicatissimo non esiste un modo facile di farlo ed è per questo anche che la normativa è così instabile in particolare ad esempio quest ultimo esempio del rete in d'impresa il diavolo è nei dettagli quali parametri esattamente monitorare quali punteggi dare come effettuare questi monitoraggi per evitare che chi va a fare il monitoraggio non diventi colluso con l'azienda come trattare le nuove imprese che vogliono accedere al mercato ma non hanno un pregresso sono tanti temi importantissime come vengo come si risponde a queste domande determina il successo o il fallimento di questo tipo di riforma questo tipo di riforma era prevista nel codice del 2016 era l'articolo 83 che ancora lì c'è nel codice non è mai stato abrogato ma non è mai entrato in funzione e lettera morta l'anac doveva adottare delle linee guida per implementare il rating dei fornitori sono state promulgate sono state talmente tanto criticata e giustamente perché non si sta molto diverso a quello che vi ho descritto che sono state ritirate e quindi c'è questo articolo e sulla base di quello bisognerebbe cercare di costruire una versione migliore farlo funzionare è un sistema talmente complesso questo e molti altri che bisognerebbe avere l'umiltà di dire non è possibile costruire un sistema perfetto da subito bisogna sperimentare bisogna introdurle con gradualità bisogna vedere gli effetti bisogna fare il five tuning e qui un problema giuridico il legislatore italiano scrive legge sono troppo dettagliate questi meccanismi come lo fu l'esclusione automatica sono dettagliati nelle leggi negli altri paesi non si fa così scrivono leggi più generali l'obiettivo è ad esempio l'efficienza il risparmio e poi sono i regolamenti ad esempio delle autorità dell'anac che declinano nello specifico è così che se non funzionano queste regole si possono modificare e anche questo sistema del reading dei fornitori non è per tutti i casi chiaramente qui ad esempio serve che gli appalti e siano di natura abbastanza simili tra loro è ripetuta nel tempo così da avere tanti monitoraggio per altri appalti esistono altre soluzioni non esiste una sola soluzione risolva tutto e come frase conclusiva il suggerimento dei micro economisti per questo settore non è certo dei regolamentare come s'è detto in questi giorni ma è semplicemente fare una migliore regolazione di questo settore grazie mille ragazze grazie al nostro relatore al professor de carolis per aver veramente nei nei pochi minuti che erano la sua comunque disposizione aver inquadrato secondo me in maniera molto anche plastica quali sono i problemi e soprattutto per averci fatto ragionare sul fatto che serve a poco commentare diciamo in senso contrario favorevole singole misure di riforma ma bisogna pensare al sistema nel suo complesso invito il nostro pubblico che vedo numeroso a magari formulare domande o commenti abbiamo è così 33 interventi e poi magari mi riservo io un piccolo un piccolo commento finale e non so come è organizzato il cincia un microfono perfetto si si prego si sente volevo chiederti tu hai descritto molto bene le modalità di costruzione di incentivi per le imprese che partecipano alla gara centrocampo e dei subappalti dove adesso non conosco nel dettaglio molte vicende ma molto spesso è la zona d'ombra dove la qualità dei lavori può cadere l'infiltrazione del crimine può essere diffusa eccetera ti chiedevo quali regole dovrebbero essere applicate ai subappalti e se ad esempio il rating dei fornitori dove la stazione è il vincitore della gara che alla fine scontra una catena performance dei sub appaltanti potrebbe essere una soluzione di raccogliere forse rispondo grazie mille dell'ottima domanda tema molto interessante e ampio il tema dei subappalti innanzitutto all'evidenza empirica conferma in pieno che effettivamente subappalti sono un luogo dove si annidano tanti dei problemi dell'infiltrazione criminale e dei casi di corruzione negli appalti pubblici senza dubbio però la stessa evidenza empirica dice anche che i casi più problematici sono concentrati dove ad esempio le procedure di affidamento erano più discrezionale quindi ad esempio nelle procedure negoziate senza bando il rischio che l'appalto vada a un'impresa pericolosa al rischio corruzione è più alto e quindi è più probabile poiché questo subappalto venga utilizzato in maniera diciamo losca allora quale potrebbe essere un compromesso per lasciare la libertà di impresa nel selezione subappalti ma per limitare questi rischi potrebbe essere quello di modulare l'entità del subappalto concesso al grado di trasparenza e concorrenza si è permessa nella fase di aggiudicazione aggiudicazione sono avvenute in maniera trasparente con concorrenza con procedure aperte avranno limiti al subappalto molto più laschi di quelle di procedura di quegli appalti e avvenuti attraverso procedure ad esempio con negoziata senza bando è di nuovo puoi anche usare la differenziazione quella le informazioni che le forze dell'ordine hanno sui rischi nella criminalità a livello locale potrebbe essere una seconda idea che si complementa c'era il problema degli appalti integrati che mi sembra complicatissimo perché è chiaro che l'appalto integrato è più semplice nel senso che si sa però c'è poi da mettere d'accordo chi ha progettato da con chi esegue in seconda domanda e varianti in corso d'opera che ovviamente non possono essere previste perché uno poi vedesse scusate cosa però come si trattano i problemi delle varianti così toppa che dicono essere il sistema con le palle le aziende guadagnano molte volte assolutamente perché ci sono delle varianti lo so perché uno che fa un tunnel ovviamente non sa che cosa trova dentro la montagna e questo è assolutamente ragionevole e poi invece ci sono applicati eccetera cazzo allora partendo dalle varianti e qui c'è un aspetto molto interessante di come la teoria economica si scontra con il codice degli appalti pubblici perché il rimanendo puramente in termini di teoria economica quello che noi sappiamo è che tanto più l'appalto e complesso ad esempio scavare un tunnel per collegare due paesi l'incertezza è intrinseca nella realizzazione l'impresa per quanto seria per quanto attenta non ha modo di sapere quelli che saranno veramente i costi anche perché questo contratto probabilmente si prolungherà negli anni possono esserci anche variazioni nella normativa di riferimento allora in questo caso c'è un incertezza che non è tanto un incertezza tra stazione appaltante imprese in cui le imprese sanno il loro costo la stazione appaltante non sa quale seal cosa allora le mette in competizione così cerca di estrarre informazione su quella che al costo migliore ma in una situazione come quella appena descritta c'è un'incertezza che è comune sia la stazione appaltante le imprese non sanno realmente allora la teoria economica dice una cosa che non si può fare in questo momento dice per questo tipologia di situazioni bisognerebbe usare procedure molto discrezionali ad esempio negoziazione e bisognerebbe usare quelli che siano cost plus contract quindi le imprese non fanno un'offerta su un prezzo ma su mark up che richiedono qualsiasi sarà il costo le varie imprese competono su quello che sarà il margine aggiuntivo che richiede a quella richiede il margine più piccolo sopra il costo sarà l'impresa che vince questo è un sistema che si usa negli stati uniti quegli appalti complessi non si usa all'interno del contesto italiano ma incorpora questa idea che effettivamente non posso cercare di mettere le imprese in concorrenza sul prezzo se no poi il problema diventa che potenzialmente l'impresa che è stata più ottimista di tutto e soprattutto se l'opera è nuova a poco poco facile da stimare l'impresa che è stata più ottimista nella stima dei suoi costi vince l'appalto ma poi si trova nella difficoltà di realizzarlo quello che si chiama in gergo economico winner scorso la maledizione del vincitore per cui è stato dato il premio nobel 20 20 la caratterizzazione delle situazioni in cui è appunto la concorrenza genera questo effetto perverso il vincitore non è contento e maledetto corsa per aver vinto la gara e che cosa bisogna fare in questi contesti dipende nello specifico ma sicuramente la flessibilità e l'interazione tra imprese stazione appaltante nel cercare di dialogare per capire meglio quali siano le coste è una delle soluzioni lo strumento più vicino che c'è in italia nella normativa europea e il dialogo competitivo che dovrebbe permettere di avere questo tipo di interazione tra impresa e stazione appaltante per addivenire a una definizione più precisa di quelle possono essere i costi della realizzazione permetterà alla stazione appaltante dl scegliere un impresa che veramente ha capito bene le complessità dell'opera ed offre delle condizioni tecniche di prezzo sono ragionevoli però di nuovo c'è una discrasia qui tra quello che l'economia suggerirebbe massima flessibilità e quello che le leggi permettono dato il rischio di corruzione che la flessibilità si porta l'appalto integrato estremamente legato a questo tipo di problemi l'appalto integrato che era stato vietato potuk urla con il codice del 2016 è stato gradualmente reintrodotto e secondo me è una buona cosa perché allora l'appalto integrato intanto significa semplicemente che l'impresa che realizza l'opera è anche la stessa impresa che fa l'ultima fase di progettazione dell'opera ora l'appalto integrato come era previsto nella normativa del presidente quindi quella del 2006 era un tipo di contrattualizzazione prevista soltanto per quelle opere complesse non era per tutte le gare ma era quando l'opera talmente complessa che è difficile per la stazione appaltante prevedere una progettazione esecutiva che veramente sia corretta credibile ed è bene lasciare che sia l'azienda che realizza che adatti il progetto alla sua specifica tecnologia allora in questi casi si può fare l'appalto integrato questo dice dalla vecchia normativa negli altri casinò invece bisogna separare chi realizza non può essere lo stesso che fa il progetto esecutivo quale era stato il problema che molti casi di corruzione negli appalti si annidavano negli appalti integrate però il fatto che molti casi di corruzione fosse integrata non significava e tutti gli appalti integrati fossero affetti da corruzione è infatti quello che si è visto nei dati era che gli appalti integrati in realtà riuscivano a funzionare bene nel ridurre i tempi di esecuzione con gli appalti integrati e questo non dovrebbe sorprendere l'impresa che aveva un progetto esecutivo che era ben legato alla sua capacità produttiva la sua tecnologia riusciva ad eseguire con scostamenti ed enti minori rispetto agli altri appalti a parità di altre condizioni però c'era un aggravio di costi tipicamente proprio perché l'impresa facendo le stesse al progetto sapeva su quali voci da incidere e poi in fase di varianti sui costi riusciva a guadagnare di più quindi scostamenti dei tempi più bassi scostamenti ai beni dei costi maggiori a questo si lega il discorso delle variante scorso complicato le varianti sicuramente sono necessarie per gli appalti più complessi perché serve questa flessibilità nell'adattare la dap the show costa degli economisti serve poter adattare le condizioni costo servono regole chiare su quando è possibile farlo quando non è possibile farlo e servirebbe una giustizia rapida nel dirimere le controversie perché qui il problema è che una volta l'appalto tu sei più esperta di me ma semplificando al massimo dovete capire che l'appalto si poggia su due tipi di giustizia nella fase dei fino all'affidamento e giustizia amministrativa tar e consiglio di stato quindi se ci sono controversie su come è scritto il bando su chi si da dario nel momento in cui viene siglato il contratto tra l'impresa e la stazione appaltante si passa il diritto civile allora le varianti e rientrano completamente nel diritto civile e qui sapete perché non potete non saperlo che l'italia in assoluto tra i paesi occidentali il peggiore in termini di velocità della giustizia civile se ci vuole un decennio per dirimere una controversia su chi è la responsabilità per qualcosa è chiaro che la gestione della variante diventerà un problema cruciale e andrà a modificare l'intera struttura degli incentivi nella gara certo mentre si prepara il prossimo intervento diciamo intervengo qui e con quello che volevo non ho prego prego che velocemente in effetti l'intervento l'ultimo intervento secondo me pone un tema centrale allora noi o adesso abbiamo parlato di due attori cioè il legislatore e le imprese consideriamo che poi ci sono tanti altri attori che devono essere coinvolti in questa analisi anche nell'eventuale riforma la giustizia ovviamente è un tema fondamentale è poi nella dicotomia che il nostro le due dicotomie che io mi sono puntate che il nostro relatore ha in qualche modo evidenziato flash rigidità flessibilità certezza incertezza bisogna anche capire che tipo di istituzioni pubbliche e noi abbiamo di fronte perché se e come emerge molto spesso da vari da varie ricerche abbiamo atteggiamenti difensivi o comunque la tendenza dei responsabili unici a interpretare in maniera rigida anche norme flessibili a non utilizzare i dialoghi competitivi a non utilizzare le procedure negoziate perché forse c'è il rischio che magari succede qualcosa qualche effetto collusivo è chiaro che non possiamo molto uscire dall'impasse dove comunque siamo collocati quindi c'è ovviamente questa è un tema che va collegato immagino che negli studi anche di microeconomia va collegato al al problema degli incentivi per le imprese dobbiamo poi diciamo e faccio metto anch'io in gioco insomma la dottrina giuridica il ruolo delle istituzioni pubbliche che diciamo devono anche saper con responsabilità a gestire la magari necessaria flessibilità ecco credo che questo sia sia un tema anche anche fondamentale prego domanda si buongiorno buongiorno professore e io più di qualche domanda e la prima domanda riguarda la soluzione che lei ci ha proposto insomma la chiave di lettura del la soluzione dell'indice reputazionale ecco io da studente in giurisprudenza interessato i propri del diritto amministrativo insomma già sulla parola indice reputazionale ci vedo parecchio conflitto insomma dal punto di vista giuridico ma a parte questo non credo invece che dal punto di vista economico che si potrebbe addirittura arrivare a una sorta di imbuto nell'ingresso delle imprese se un'impresa vince un appalto perché ha una reputazione chi non ha una reputazione rimarrebbe fuori e questo non potrebbe comportare di fatto la creazione di due mercati sostanzialmente delle imprese le imprese che fanno mercato nel privato e l'impresa che ha un indice reputazionale che fa praticamente solo mercato sul pubblico questo quindi con le insegne dei problemi a livello di concorrenza e di collusione tra le imprese con una stortura che deriverebbe sul mercato di notevole importanza questa è la prima domanda una seconda domanda è la soluzione secondo me è anche nel tema degli appalti probabilmente la soluzione sarebbe potrebbe essere europea anche durante la bandiera la pandemia abbiamo visto premente l'europa non è ancora un sistema molto efficiente ma una volta implementato lecce ha detto la normativa degli appalti a livello europeo a livello nazionale a due razze diverse razze leggeri diverse in europa d insomma profilo generale regolatorio mentre nita in italia nei singoli stati europei viene dettagliate le normative sugli appalti ad esempio in italia si parla tanto della anticorruzione della trasparenza che difatti arriva quasi essere un aggravio però secondo me qui dobbiamo intenderci nel senso che il rischio cortivo lo vogliamo trovare nelle imprese o dobbiamo trovare nelle pubbliche amministrazioni perché le nostre imprese che potrebbero avere in sé il rischio corruttivo stanzialmente col mercato unico europeo partecipano le gare di tutti i paesi e quindi secondo qui dobbiamo un attimo capirci perché rallentare soltanto la procedura italiana di dettaglio nella normativa nazionale e difatti produce una stortura e quindi secondo me la soluzione potrebbe essere europea magari riavvicinare le legislazioni sugli appalti di tutti gli stati garantendo un piccolo una piccola parte di specificità e l'ultima domanda sulle l'ultima mi scusi l'ultima domanda sulle sulle varianti perché un po nata dal discorso che stiamo facendo la soluzione non sarebbe implementare la progettazione delle stazioni appaltanti c'è chi fa un appalto dovrebbe imparare a progettare meglio gr avendo anche la possibilità di farlo con adeguate insomma uffici e competenze grazie vado a ritroso parto dall'ultima assolutamente sì la progettazione è fondamentale e quando gli ho detto di corsa e due pilastri di una riforma radicale vorrebbero essere rating dei fornitori e l'altra e qualificazione delle stazioni appaltanti la professionalizzazione e di nuovo per cercato di spiegare questa logica economica che sembra funzionare bene nei dati e che dice che sostanzialmente è compito della stazione appaltante e far sì che la concorrenza tra le imprese funzioni alla concorrenza alle imprese funziona il momento in cui l'incertezza è ridotta e l'incertezza si riduce proprio con un buon progetto se voi mettete a gara delle imprese su progetti una buona e una cattiva state sicuri che la gara basata su un progetto cattivo avrà esiti nefasti e sarà lì proprio che il problema delle offerte non affidabili produrrà un'aggiudicazione un'impresa che poi andrà a chiedere varianti e la gara si trascinerà poi con esiti anche probabilmente in corte per aggiudicare la competenza di questa è l'assegnazione di queste varianti o meno quindi il progetto è fondamentale è anche come suggerimento al governo e che sta cercando giustamente tagliare i tempi per non sprecare questi sono gli al pnr r risparmiare sui tempi della progettazione non è sicuramente una buona idea bisogna ridare competenza alle stazioni appaltanti assolutamente d'accordo sul primo punto che lei ha detto quello lei giustamente un giurista e solleva questioni importanti su come calare questi meccanismi di indice reputazionali all'interno del sistema di norme che abbiamo dov'è il problema che si sono scontrati a livello europeo le visione inglese la visione tedesca l'adesione inglese di massima flessibilità io monitorò io do fiducia al mio civil servant il mio civil servant monitora la performance negli appalti in maniera molto discrezionale riempie dei forme in cui spiega e racconta come si è comportata l'impresa il prossimo si riserva che andrà ad affidare gare guarda questi forma sulla performance pregresse alle imprese agli usa di nuovo in maniera flessibile la versione tedesca molto più rigida non voleva questa questo sistema è stato uno scontro abbiamo una situazione di compromesso in cui in teoria non è chiaro c'è anche un dibattito giuridico ma queste indici reputazionali possono essere utilizzati soltanto in fase di accesso alla gara non è in fase di affidamento non quindi non differenziando i punteggi delle aziende in più c'è tutta una parte la normativa europea che vorrebbe che la valutazione all'interno della gara tra le imprese ammesse fosse soltanto sulle offerte quindi non sull'azienda non su caratteristiche dell'azienda ma su caratteristiche dell'offerta quindi i profili giuridici sono enorme potremmo passare la giornata a parlarne è sicuramente più competente di me quello però che invece posso dire a livello economico è che la seconda parte del suo primo punto ovvero ma se il che restituisca un sistema del genere rischio di bloccare il mercato di separa il mercato tra gli incumbent quelli e sono già dentro e le imprese sono fuori è un punto fondamentale ma sbagliato perché perché perché è una parte del disegno quando io vado a costruire questi meccanismi necessariamente dovrò fare anche delle scelte su come disegnare il trattamento delle aziende senza storia io posso dire le imprese nuove che non hanno abbastanza ho detto che non hanno per niente degli ordini pregressi io posso dare il massimo punteggio oppure ti posso dire poi prendono il minimo punteggio o prendono il punteggio medio è una scelta quindi non è il fatto di utilizzare un rating d'impresa non necessariamente implica penalizzare le imprese esterne al sistema è una scelta di una scelta complicata una scelta che può ovviamente portare anche a conflitti di varie parti e se lei è da troppi purtroppo vantaggio alle nuove imprese può rischiare questi effetti perversi al cui l'impresa si comporta male poi cerca di chiudere di aprire sotto nuove vesti quindi non è che sia facile da qui il suggerimento fondamentale di avere più umiltà in questo settore di non cercare di fare regole perfette ma fare all'anglosassone delle regole più generali a livello giuridico e poi alle autorità di regolamentazione il potere di sperimentare e quindi sperimentare da più o meno punti alle imprese nuove e vedo come vai magari lo devo differenziare tra settori perché in certe settore è talmente difficile con chiudere e riaprire una nuova azienda che non si pone proprio il problema allora posso dare tanti punti alle nuove aziende che non hanno storia in altri invece deve trattare in maniera differenziata e ho risposto tutte hanno il secondo punto quello sulle regole europee e lì sono un po meno d'accordo perché le regole l'europa è talmente ampia che un sistema unico di regole a livello europeo sembra difficile in certi paesi il rischio di corruzione e percepito come più alto in certe più basse ma anche le sensibilità sono diverse ad esempio si parla sempre più di sostenibilità sostenibilità ambientale e sostenibilità di genere allora alcuni paesi vogliono declinare questa sensibilità che politica che la volontà dei cittadini che votano per certi partiti che hanno nel loro programma la spinta verso ad esempio una sostenibilità ambientale oggi genere ecco lì bisogna lasciare la flessibilità se vogliono incorporare nelle scelte di acquisto pubblico per gli acquisti sotto soglia non di interesse europeo la possibilità di modulare le questi pubbliche sono ad esempio enfatizzando il green procurement enfatizzando quindi le offerte di aziende che più attenti agli aspetti ambientali ma ci sono altri paesi dove l'elettorato non a queste sensibilità e quindi è giusto rispettare queste diverse preferenze in questo senso secondo me bisogna lasciare comunque all'interno dei sistemi nazionale ci sia più ha capacità di declinare il codice pure all'interno di un sistema di regole comuni per gli appalti di interesse europeo grazie abbiamo il tempo credo per una o due domande molto brevi e ovviamente tutti anch'io stessa starei qui a dialogare è un minuto abbiamo ha quindi un minuto velocissima apprezzato a parte il suo intervento che si focalizza su come le regole creano incentivi concreti per le imprese che sua rotazione penso a 70 30 ecco in quest'ottica l'analisi dell'impatto della regolazione condotta ex ante o magari anche export può essere uno strumento utile e se la risposta è positiva come questo strumento può essere meglio declinato a livello nazionale e direi anche a livello europeo secondo la prospettiva grazie grazie mille a una domanda telegrafico si sia ex ante che ex post come si fa beh l'input cruciale sono i dati parliamo di digitalizzazione continuamente settore degli appalti pubblici e dal 2000 non da ieri ma dal 2000 che dovrebbe esistere una banca dati dettagliatissima è un colabrodo quella banca da te adesso ultimamente la v cp beh scusate l'anac precedente alla luce che si è molto impegnata a cercare di farla funzionare meglio avete letto tra le riforme di questi della settimana scorsa cioè il fascicolo digitale dell'impresa quindi finalmente si cerca di portare questo settore nel 2021 perché altrimenti la gestione dei dati è completamente è un fardello aggiuntivo le amministrazioni pubbliche devono riempire questi questi moduli o queste forms digitali ma poi il dato non si traduce in analisi di policy e in decisioni concrete su cosa funziona e cosa non funziona la digitalizzazione sperabilmente porterà a un utilizzo efficace gli strumenti che lei ha menzionato alla sua domanda direi quindi che possiamo chiudere qui ringraziamo il professor de carlis per la disponibilità e questo bell'incontro grazie ea presto